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南方日報:“揭榜掛帥”,經費管理制度改革勢在必行

時間:2021-09-22單位:黨委宣傳部瀏覽量:10

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  南方日報9月22日訊(作者 李石勇,系華南理工大學社會科學處處長、研究員)2016年4月,習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上提出“可以探索搞揭榜掛帥,把需要的關鍵核心技術項目張出榜來,英雄不論出處,誰有本事誰就揭榜”。此後,中央有關部門和不少地方政府開始瞄準一些關鍵核心技術項目和重大應急攻關項目,積極探索推行這種創新性的科技項目組織管理方式。今年3月,“揭榜掛帥”制度被正式寫入《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》,這意味着該制度將在全國更大範圍得到推廣。

    “揭榜掛帥”制度的有效實施需要特定的條件。一方面,在研究過程中,要塑造良好寬鬆的環境,確保揭榜掛帥的科研人員獲得足夠的科研自主權,心無旁騖、潛心研究;另一方面,在研究驗收時,要建立科學健全的評價機制,對研究成效進行準確合理的考核,保證科研難題得到實打實的解決。由於過度重視對科研經費的過程性控制,傳統的經費管理制度無力創造上述條件。在“揭榜掛帥”制度下,經費管理制度改革勢在必行。

理解“揭榜掛帥”規律,提升科研經費使用自主權

    “揭榜掛帥”是一種以重大需求為導向的科研組織模式,多瞄準基礎性、顛覆性等重大科技難題,相較於傳統資助模式,更側重於發揮揭榜掛帥者自身科研能力。如果不能對科研經費享有充分的自由支配權,那麼揭榜掛帥者就無力應對科研活動中的不確定性。但是,科研經費的公共財政屬性決定了其支出與使用必須服務公共利益,受政府監督管理。

    因此,揭榜掛帥者在使用科研經費時,必然受到公共財政規律與科研活動規律的雙重約束。同樣地,科研管理部門也必然要面對一個兩難問題:對揭榜掛帥的科研經費過度放任,缺乏監管,就可能有失職之虞;對科研活動干預過多,揭榜掛帥者將無所適從,從而影響科研目標的實現。

    為實現經費使用激勵性與規範性的平衡,應通過負面清單等形式進一步擴大揭榜掛帥者的經費使用自主權,清單之外的可自主合理使用。如有必要,對於部分市場導向型項目可試行成果購買制等,進一步激發科技創新活力。

明確經費管理權限,鋪設“揭榜掛帥”的信任底色

    長期以來,我國科研經費管理體現出對科研人員極大的不信任,欲通過加強對科研人員經費使用的過程控制來提升經費使用的安全性。在“揭榜掛帥”制度下,經費管理制度則以信任為前提,通過下放經費管理權力來提升經費治理能力。然而,下放經費管理權力絕非簡單地賦予揭榜掛帥者更多的經費管理與使用權利,而是對揭榜掛帥者的權責進行最優化配置,以此促進科研目的的實現。

    按照權力應配置給在組織、結構、程序、人員上具有功能優勢的主體的原則,科研資助機關應明確經費管理權力下放的界限,經費支出與使用等具體的管理權限可由揭榜掛帥者行使,但對於科研目標設定、科技資源配置以及經費使用績效監督等權力,必須由科研資助機關行使,不得隨意下放。

    此外,下放經費管理權限還應堅持權責相統一。隨着政府職能從研發管理向創新服務轉變,為避免以權力下放的形式逃避責任,應健全科研資助機關的自我約束、自我規範機制:一方面要為揭榜掛帥科研活動的順利進行提供良好的政策環境、法律制度並維護良好的經費使用秩序,同時按照科研項目合同約定及時撥付經費,為揭榜掛帥者開展科研活動提供必要的服務;另一方面要確保經費使用符合社會公共利益,並加大對經費使用違法違規行為的制裁,履行公共財政受託責任。

培育經費使用自律,強化“揭榜掛帥”的科研責任

    “揭榜掛帥”制度既要保障科學活動的自主性,也要求科學工作者能夠擔當更多的科研責任。但科研自主與科研責任並不是簡單的對應關係:科研自主是國家目標下的自主,是以社會責任為基礎的自主,責任既是對自主範圍的約束,也是對自主型科研活動的一種保護機制。從表面上看,這種社會責任是由科研經費的公共財政屬性所決定的,它是一種法律責任;但從根本上説,由於科研工作的高度專業性、前沿性,該責任主要源於科學勤勉求真的精神,因而它實乃一種內含科研自律的道德責任。

    然而,科研自律需要一個健康運行的科學共同體,更仰賴於知識共同體自身的自治權力而非行政權力的外部規制。概言之,完善“揭榜掛帥”制度,既需提升科研誠信意識來強化揭榜掛帥者的科研責任,更需要充分發揮學術共同體的作用,規範項目資助、經費使用、項目管理以及結項鑑定等。

釐清行政與知識的矛盾,尊重“揭榜掛帥”的知識權力

    “揭榜掛帥”制度是以知識權力為核心的科研管理制度。然而,出於對學術共同體“非授權”的知識權力的天然性質疑,行政機關傾向於加強對知識權力的監督和控制。嚴格的項目經費使用管控機制大大壓縮了科研人員的自主性、創造性空間,難以充分釋放科研人員活力。因此,行政權力如果希望更好地實現其監督與控制功能,就必須認識到知識權力在“揭榜掛帥”制度的重要作用。

    知識權力來源於科研人員自身的專業性與權威性,而行政權力來自於行政系統的賦權,兩者需要在科研管理實踐中不斷進行關係調適,尋找其平衡點:經費用途是否合法,財務人員只能從經費管理角度來看,但學術共同體卻可以真正明確經費使用的過程及其合理性。同樣,項目是否達到預期成果也需要科學共同體的專業性判斷。因此,在“揭榜掛帥”制度下,處理好行政權力和知識權力的矛盾是經費管理制度改革的根本要求。

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